辽宁这百年

（三）有健全的安全生产管理制度。

[26]参见[德]汉斯J沃尔夫、奥托巴霍夫、罗尔夫施托贝尔：《行政法》(第3卷)，高家伟译，商务印书馆2007年版，第390页。《国家赔偿法》第5条规定：行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为，国家不承担赔偿责任。

第三，从回应立法、执法发展的视角，理论对公权力委托之内涵应适度地扩充，被委托主体范围应包括行政机关、组织、个人三种类型。袁曙宏、方世荣、黎军：《行政法律关系研究》，中国法制出版社1999年版，第70页。四、小结 一直以来，国家与公务员之间的行政职务关系虽有所界定，却缺乏对其委托代理本质的解释。这样的转变动因是多重的，有些是基于减轻公共财政负担，有些是基于对私人专业性的特殊需要，还有些是为避免国家因垄断而产生的腐败或作用迟钝，然而这些原因的背后都有一个统一的改革目标，即对国家行政的优化。以辅警为例，早期从法律责任的承担角度出发，学界关于这一问题有两种观点，一种认为辅警是行政授权，可以自己的名义独立行使部分警察权，因而也需独立承担相应的法律责任。

但是立法实践和执法实践对于被委托主体的范围早已向个人扩充，特别是一直争议的辅警等非行政编制人员，实质是以行政辅助人的身份与行政机关形成了一种大陆地区行政法意义上的行政委托关系。第一种理解表述主要有：受委托组织是指受行政机关委托行使一定行政职能的非国家行政机关的组织。其四，有的地方建立立法联席会议制度，对立法工作实施全程领跑。

[20]参见习近平：《关于〈中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，新华社2014年10月29日发布。在立法中，为了避免部门利益，用一个部门来制约和替代另一个部门的工作，当然有其必要性和合理性，但过于依赖人大的主导作用，特别是依赖专门委员会和常委会工作机构发挥主导作用，在法理依据、体制依据和实际效果等方面，就值得研究了。稍一推敲即可发现，这些认识显然存在问题。可以说，在党的领导下，人大及其常委会以及委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构等主体在立法中发挥极其重要的作用，这是勿庯置疑的。

人大及其常委会是国家权力机关，除了由它们的组成人员进行表决形成意志之外，依照宪法和法律规定，没有任何一个组织和个人可以将自己的意志强加于它们，那么，在这样的合议机关中，如果没有进行表决，所谓立法的主导意见又从何而来？没有主导意见，合议机关又谈何主导立法呢？ 第三，人大及其常委会应当在立法的哪些环节能发挥主导作用呢？2015年9月上旬，张德江委员长在广东调研强调发挥人大立法主导作用时，要求人大及其常委会把握立项、起草、审议等关键环节，形成立法工作合力，[22]即人大及其常委会要在立法的关键环节发挥主导作用，强调的是关键环节。[12]对于人大及其常委会的工作机构能否主导立法，笔者拟稍后再予论述，这里提出几个需要回答和研究的问题。

即使说清楚了，还要回答：为什么要由专门委员会和常委会工作机构组织起草？比如，我国《民法总则》当然可以说是综合性、全局性、基础性的重要法律，但离这个法律规范内容最近的是从事民事审判工作的法院，为什么不可以说法院组织起草这部法律最合适呢？ 其二，什么叫可以由？笔者注意到，我国《立法法》修订后规定，上述重要法律草案，可以由有关工作机构组织起草。按照汉语词义的解释，所谓主导，可以在动词和名词两种意义上使用。实践中，为突出人大主导，有的地方人大的专门委员会，对由政府部门起草更为合适的本区域综合性、全局性、基础性的法规草案，主动牵头组织起草，数易其稿，但草案在征求意见和常委会审议的过程中，因饱受非议而迟迟不能出台，最后非但未能起到主导作用，反倒影响了专门委员会的权威。实践中，这方面的问题不少，处理不好，既影响党领导立法，也不利于人大主导立法。

比如，专门委员会提出法律案的道理是什么，专门委员会在调查研究、收集意见和提出法律议案之间，更应当把工作重点放在哪里？又比如，某专门委员会拟定一项议案，是不是意味着此议案就一定要由该专门委员会提出？拟定议案和提出议案是什么关系？再比如，专门委员会提出的议案是不是应当有所侧重，结合专门委员会设立的初衷，它主要应当提出立法方面的议案还是监督方面的议案？等等。其三，委员长会议不是立法机关，也不是法定的执法机关，它通过的立法规划和年度立法计划并没有法律效力，别的主体不执行也不会产生法律后果。[22]张德江：《发挥人大立法主导作用，加快形成完备的法律规范体系》，《中国人大》2015年第18期。人大主导立法需要处理好与党领导立法以及其他主体依法参与立法的关系。

在这种情况下，立法活动中的主导者实际就类似一部影视剧的导演，其任务是组织、协调、引导、推动参与立法活动的各方，去实现主导者预期的目标。该决定接着所用来表述具体主导主体的语汇又包括全国大的专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会、常委会委员，甚至延伸到立法专家顾问。

[25]从这里可以看出，按照我国《宪法》的制定初衷，专门委员会主要应当做调查研究，全面收集各方面意见，为人大及其常委会决策提供参考。第三项指导协调专门委员会日常工作的职权，范围也局限于专门委员会，由于是指导协调，也就不能对专门委员会发号施令，要求其提不提、何时提议案，也谈不上对专门委员会提案进行规划和年度立法计划。

比如，我国《立法法》规定，常委会工作机构按照常委会的要求，督促立法规划和年度立法计划的落实。现在，我国《立法法》将发挥全国人大及其常委会在立法工作中的主导作用写入其他规定中，实际就是在法律中对这一内容给了一个其他性的法律定位，如果单纯对法律文本进行分析，应当说，这个定位是不高的，甚至是较低、较不重要的。其四，应当重视专门委员会和常委会工作机构的起草力量。当前，过于热衷以立法方式推动改革的冲动和苗头已经显露出来，在这种背景下，强调人大这种把关式的主导，具有特别重要的意义。比如，该法规定常委会工作机构编制立法规划计划时认真研究代表议案和建议，常委会审议法律案要邀请代表列席，征求代表意见并向代表反馈情况，专门委员会和常委会工作机构立法调研时要邀请代表参加。以全国人大常委会制定法律为例，仅在审议阶段，就不仅有常委会会议一般至少三次的审议，还有法律委员会的统一审议以及专门委员会的参与，还要向各方面反复征求意见，解决不正当部门利益的时间、空间、场合、时机、环节等，实际是较多、较大的。

第四，建议对人大主导立法要解决什么问题、能够解决什么问题以及可能带来的负面影响，进行深入研究。[5]参见李适时：《不断加强和改进地方立法工作》，《中国人大》2016年第18期。

那么，人大及其常委会在立法中能否实行主导呢？根据上述现代汉语词典对主导一词的解释，如果将主导用到立法中，就意味着立法中的某个或者某些主体，决定并引导立法的内容向某个方向发展，在立法活动中起主导作用。[19] 进一步说，这方面，强调人大主导立法有两个相反的重要理由：其一，部门在立法中存在利益博弈、争权诿责等问题，使该立的法立不起来，因而需要人大主导，推动应该立法的事项尽快立法。

按这种观点，人大的任务就是把党的主张及时地、不折不扣地上升为国家法律，并把这种做法叫做贯彻落实党中央的重大决策部署，或者叫确保将党的主张上升为国家法律。对于专门委员会的职责，1982年我国宪法制定时，胡乔木曾专门有一个说明。

对于引领推动改革，人大在立法中发挥主导作用的着力点应当在这里。第四，人大及其常委会能否对立法工作进行组织协调？我国《立法法》51条规定：全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。以下就是几份来自立法机关领导的讲话文件的表述。全国人大法工委国家法室编写的我国《立法法》的释义书指出：人大及其常委会的主导作用应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。

摘要:  人大主导立法有利于促进民主立法，提高立法质量。按理说，常委会要通过立法规划和年度立法计划安排立法工作，这个规划和计划就应当由常委会审议通过。

第二、   从立法的环节上看，人大的主导已是全过程主导，一部法律从规划立项到起草再到审议，几乎都由人大主导。特别重要的是，人大引领推动改革的任何立法，都应当凝聚反映改革共识，守住宪法和根本政治制度的底线，这是人大主导立法应当遵循的重大政治原则和法治原则。

不能主张者、动议者提出什么，人大就审议通过什么。[11]这个表述对科学界定人大与其他立法主体特别是与政府的关系，是很必要的。

有改革就必然有反对改革的不同意见，也不可避免地有因盲动而产生的改革动议。要真正实施这条规定，需要在很多方面加以明确。从这几年的情况看，人大通过的一些改革性立法，在理论和实践中遇到纷争，需要引起警惕。其四，委员长会议通过的方式是什么，并不明确，法律既没有规定委员长会议以审议和表决方式集体行使职权，也没有规定委员长会议实行其他的工作体制机制，但无论是集体行使职权还是以其他方式行使职权，委员长会议组成人员都是常委会组成人员的很少一部分，在一个投票完全平等的合议机关中，少数成员以法律缺乏规定的方式通过一项立法规划和年度立法计划，再让绝大多数成员去执行，欠缺法理和制度依据。

第一、党的十八届四中全会提出的四善于，其中十分重要的一条，就是党要善于通过法定程序将自己的主张上升为国家意志。可以说，制定一件法律法规，要经过复杂的、环环相扣、逐步递进、既开放又相对封闭的系统性程序。

这容易给人一种错觉：真正以规划和计划主导立法的是委员长会议而不是常委会。委员长会议处理的常委会重要日常工作中有不少立法工作的内容，但这些内容在多大程度上、多大范围上可以被称为主导立法的工作，恐怕也是值得讨论的。

那么，实际在对规划计划进行统筹安排的是谁？委员长会议恐怕是重要主体之一。由于提出法律的议案是主导立法的重要环节，相比之下似乎可以发现，通过提出议案主导立法的更应当是人大及其常委会的组成人员，而不是专门委员会，但实践中的情况似乎正好相反，建议有关方面对专门委员会在立法中的职责做进一步研究。